Тимур Одилов: Необходимо применять лучший опыт по использованию рекультивированной территории

В Казахстане продолжается работа над поправками в Кодекс о недрах. Вопросы, связанные с ликвидацией последствий недропользования, одни из самых болезненных для горнорудных компаний. Новые правила потребуют от них финансовое обеспечение ликвидации на несколько лет вперед и затрат на него. Разработчики объясняют свою позицию тем, что существующий размер ликвидационных фондов гораздо меньше реальных затрат на ликвидацию. О том, почему государство настаивает на новом механизме финансирования ликвидации, рассказал Юрист White & Case Kazakhstan Тимур Одилов, участвующий в разработке Кодекса.

– Тимур, для начала хотела бы прояснить. В новой версии Кодекса о недрах говорится: «Ликвидацией является комплекс мероприятий, проводимых с целью устранения вредного воздействия операций по недропользованию на жизнь и здоровье человека, доведения до минимально возможного уровня негативных экологических последствий и приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для их дальнейшего использования». А что считать «минимально возможным уровнем негативных экологических последствий»? И что считать «пригодностью для дальнейшего использования»?

– Слово «минимальный» уже существует в законодательстве в том или ином виде. Основные предпосылки такие: недропользование наносит непоправимый вред окружающей среде. Вернуть ее в прежнее состояние на сто процентов практически невозможно. И требовать это от недропользователей было бы немного абсурдным. У нас есть различные экологические показатели, которые постулируют, что можно считать нормой (ПДВ, ПДК, другие экологические требования), а что нет. После завершения операций по недропользованию необходимо привести нарушенные земли в состояние, соответствующее минимальным экологическим требованиям. Чтобы выяснить, что это за требования, надо смотреть экологическое законодательство. Неправильно расписывать каждый экологический показатель в Кодексе о недрах – у него совсем другие задачи.

– Вот именно, речь и идет об отсылке к законодательству, где эти моменты были бы более четко определены. Такая отсылка будет прописана?

– Применение экологического законодательства предполагается.

– Понятно. Еще хочется прояснить про «нарушенные земли». Одно дело, когда речь идет об открытой отработке, а глубина карьера, скажем, 600 метров. И другое дело, когда речь идет о подземке, когда дневная поверхность нарушена в гораздо меньшей степени, но зато выработаны сами недра. В данном случае законодательство интересуют именно «земли», то есть верхний слой?

– В подавляющем количестве случаев речь идет именно о земной поверхности. Однако необходимо учитывать и вопросы безопасности, скажем, от обрушения в выработках, которые могут иметь влияние и на земную поверхность. Произошло обрушение под землей, провалились дома, образовалась впадина, трещина и т. п. Поэтому ликвидация учитывает также и геотехнические состояния выработок.

Но я бы посмотрел несколько глубже. Когда вы спрашиваете «что значит «использовать?», возникает вопрос, а можно ли в принципе использовать территории бывших рудников? Я, честно говоря, не знаю примеров, чтобы в Казахстане каким-то образом использовались отработанные рудники. Но я могу рассказать, что наши коллеги из министерства по инвестициям и развитию и Olympex Advisers, с которыми мы пишем Кодекс, ездили в Австралию и другие страны несколько раз, и они видели, что карьер засыпали и рекультивировали, и на этой территории потом продолжалось сельское хозяйство. Понятно, что если, например, речь идет о Богатыре, то его засыпать, наверное, невозможно – он огромный. Но есть и другие – малые, средние объекты. Пока же, когда мы разговариваем с различными специалистами в рабочих группах, возникает впечатление, что у нас территория, на которой некогда располагался рудник, навсегда выпадает из дальнейшего использования – это практически сложившаяся аксиома. Хотя в той же самой Европе заброшенные шахты превращаются в склады или музеи, например. Конечно, когда рудник находится где-то просто в степи, его, конечно, никто в музей превращать или для других каких-то социальных целей использовать не будет, но надо хотя бы думать в этом направлении и рассматривать все возможные варианты использования.

– А в Казахстане много завершенных проектов, где в том или ином виде проходили мероприятия по ликвидации?

– Я не знаком со статистикой. Я думаю, что с этим вопросом лучше всего обратиться к нашим госорганам, они большей информацией обладают. Но у меня есть подозрение, что даже те проекты, которые уже рекультивированы, вряд ли можно в дальнейшем использовать. По словам специалистов, уровень ликвидации сам по себе не дотягивает до того, чтобы можно было использовать в дальнейшем этот объект. Мы надеемся, что предлагаемый новый режим позволит изменить эту тенденцию.

– Что из себя представляет ликвидация в Казахстане?

– У нас обычно затапливают и делают откосы. В каких-то случаях наносят почвенный слой, рекультивируют. Как пояснили специалисты, это только у нас называется «ликвидация». Зарубежом затопление и откосы – мера временная.

– С другой стороны, если представить казахстанские реалии… Допустим, это рудник фосфоритов на юге Казахстана где-то в полупустыне. Допустим, его отработали. Для чего еще его можно использовать? Предположить, что там натечет какое-то озеро? Надо смотреть, насколько это реально. Возникает вопрос, что в таких случаях считать «дальнейшим использованием»? Или оно не учитывается, а критерием достаточности все же будет считаться «минимально допустимый уровень негативных последствий»? Чтобы, грубо говоря, не пылило по окрестностям.

– Каждое месторождение и способ его отработки имеют свои особенности. Необходимо использовать лучший опыт, передовые технологии и способы ликвидации, чтобы рассмотреть различные варианты дальнейшего использования рекультивированной территории.

– Да, под каждого не пропишешь законодательство. Но работать-то придется «каждому».

– Согласен. Если рудник находится в удаленной местности, и хозяйственная ценность этого участка минимальна, то, скорее всего, он действительно не будет использоваться. В Казахстане существует классификация земель, которые должны использоваться по целевому назначению. Требование по приведению нарушенных земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, взято из текущего законодательства. Если сегодня какой-то участок не используется, это не значит, что им не станут пользоваться, например, через десять лет.

– Определение «минимального уровня» – это размер затрат. Это спор о деньгах.

– Это всегда спор о деньгах. Это обсуждение с заинтересованными сторонами, как необходимо провести ликвидацию, какова конечная цель и критерии ликвидации. Если посмотреть на регулирование в других юрисдикциях (мы будем говорить о бенчмарке), то там мероприятия по ликвидации обсуждаются и планируются одновременно с проектированием проекта разработки. Ликвидация обсуждается с владельцем земельного участка, с местными органами власти, с местным сообществом. Обсуждается то, как участок будет выглядеть после ликвидации, что в итоге останется, как его можно будет использовать. Это всегда индивидуально зависит от особенностей участка, географического положения, местности и способа отработки. Поэтому мы и используем общие формулировки. Конкретизация будет, и будет она на стадии подготовки подзаконного акта, регулирующего порядок разработки плана ликвидации. Пока рабочая группа получает только концептуальные замечания: «нам не нравится новая идея ликвидации» и «мы не хотим». Вполне предсказуемо.

– Недропользователям не нравится сама концепция того, что на это придется тратить деньги, правильно?

– Не совсем. Не нравится новая концепция обеспечения по исполнению обязательств по ликвидации. При расчетах экономики проекта отработки месторождения не оценивались и не закладывались в стоимость проекта расходы на обеспечительные инструменты или стоимость «заморозки» денег на депозите в залоге. Исторически так повелось, что требований по обеспечению ликвидации никогда не было. А у всех предложенных в Кодексе инструментов есть определенная стоимость. Используя депозит, компания «замораживает» деньги, используя другие инструменты, компания тратит деньги на комиссию банка за предоставление аккредитива или банковской гарантии или на комиссию страховщикам. Траты на это никто раньше не рассчитывал. И если сейчас в одночасье ввести требование об обеспечении ликвидации, многие объекты, возможно, перестанут быть рентабельными. Плюс дело сложившейся практики: раньше этого не было, поэтому обременительно.

Кому это может понравиться? Я бы сказал, что это самая неприятная часть во всей реформе. Практически по всем остальным параметрам правовой режим недропользования будет улучшен, по крайней мере, в ТПИ. А ликвидация – это ложка дегтя. Но это взвешенная инициатива, которая обсуждалась в расширенном составе. Она родилась из доклада Всемирного банка, где отмечалось, что Казахстан живет одним днем, а «снежный ком» увеличивается, и может случиться так, что люди в стране будут жить рядом с заброшенными рудниками – промышленной свалкой. Когда мы стали изучать этот вопрос, смотреть информацию на правительственных и неправительственных сайтах разных стран, то увидели пугающую статистику – речь идет о десятках тысяч заброшенных рудников в разных странах. Кстати, министерство энергетики тоже недавно на одном из совещаний озвучило проблему ликвидации в секторе УВС. Они в целом поддержали идею обеспечения. Приветствовали инициативу и представители ОЭСР.

– Если речь идет о создании новых проектов, предприятий, начале отработки месторождений, то понятно, как обсуждать ликвидацию, как закладывать эти затраты в проект. Ясен механизм. А если предприятие существует лет 15, а то и 70 (как тот же Жезказган), то возникает вопрос о том, как поступать с ними. С чего начать? Что считать объемом обязательств по ликвидации, потому что многие отходы и «нарушения природы» были сформированы задолго до того, как на предприятии появились нынешние собственники. Как эти вопросы будут регламентироваться? Судя по тексту, они пока в Кодексе не прописаны.

– Кодекс пишется, конечно, для новых проектов. Все вопросы по текущим проектам должны быть урегулированы переходными положениями. Действительно, требовать от действующих предприятий полного обеспечения ликвидации было бы, как минимум, мне кажется, нелогично, если они остаются в текущей системе. Обсуждалось, что действующие недропользователи в сфере твердых и общераспространенных полезных ископаемых смогут переоформить свое право недропользования с контракта на лицензию и подчиняться новым правилам, или остаться в действующей системе. Будут ли в этом случае применяться требования по обеспечению ликвидации, будет ли отсрочка по предоставлению обеспечения и какова будет ее продолжительность – я пока не знаю, это будут решать профильные ведомства.

Что касается того, что действующие предприятия получили в наследство хвостохранилища и отвалы, которые были сформированы до того, как они приобрели права недропользования, возможно несколько решений. Во-первых, надо смотреть, что написано в договоре приватизации. Был ли приобретен объект «как есть» вместе со всеми обязательствами, включая ликвидацию? Если так, это одна ситуация. Второй момент – можно ли разделить отходы на те, которые были накоплены до мая 1992 года, и те, которые были сформированы позднее?

Например, в хвостохранилище невозможно отделить один объем от другого, поэтому логично предположить, что ликвидировать его недропользователю придется полностью и за свой счет. То же самое касается отвалов. Подобный механизм уже обсуждается в министерстве по инвестициям и развитию, на рабочие группы приглашались и специалисты, работающие в компаниях-недропользователях. Другое дело, если те или иные отвалы расположены изолированно и были сформированы до мая 1992 года. Следовательно, это государственные отвалы, и государство само должно их ликвидировать. Посмотрим, к чему приведет диалог. Главное, чтобы он был конструктивным.

– Как прокомментировали эти идеи представители компании-недропользователя?

– Они оценку не давали, они больше поделились практическим опытом того, как и в каком виде произошло «смешение» отходов до и после мая 1992 года. Нам надо было изучить различный опыт, чтобы сформировать более-менее универсальную модель, применимую в разных случаях. Но совершенно точно, что этот гордиев узел необходимо разрубить раз и навсегда, и поставить точку в вопросах о том, кто должен ликвидировать отвалы, и выяснить, чьи отвалы, какие налоги. И делать это надо до введения Кодекса.

– Налоги?

– Конечно, работу надо проводить системно. Мы изучали международный опыт, и во многих странах затраты на обеспечительные инструменты, (комиссии банкам, страховым компаниям), идут на вычеты. Это очень важно – необходимо предоставить налоговое стимулирование, по-другому никак. Надеюсь, министерство национальной экономики и министерство финансов нас услышат.

– Если я правильно помню австралийское законодательство, там используется правило: если новый закон или правило ухудшает условия работы для действующих предприятий, то они не применяются. Закон не имеет обратной силы. Поскольку в данном случае речь идет о дополнительном взимании денег, можно ли предположить, что это правило не будет применяться по созданию объема обязательств, до момента принятия закона. Такой подход возможен?

– Если говорить об Австралии, возможно, такие положения существуют – этот вопрос специально не изучался. В этом нет необходимости. В то же время положения, аналогичные сказанным, предусмотрены в казахстанском законе о правовых актах.

– Верно ли, что для действующих предприятий основная проблема – это точка отсчета?

– Я думаю, да. Думаю, никто не будет понуждать недропользователей, которые решат остаться в текущем режиме, переходить на новый режим. Колхоз – дело добровольное. Если сами захотят, скорее всего, просто так перейти не получится. Государственные экономисты не дадут (смеется).

– Мы знаем, чем кончилась история с добровольными колхозами.

– Вопрос о применении нового ликвидационного режима возникнет только тогда, когда предприятие захочет перейти на новые правила.

– А если не захочет? У него будет льготное положение, и можно будет не создавать ликвидационного фонда?

– Почему? – Сейчас все создают ликвидационные фонды. Другое дело, что сегодня они до неприличия недостаточны. Они составляют около 1% от затрат недропользователя на разведку или на добычу. Есть контракты, где конкретные суммы прописаны. Другой вопрос – как они были рассчитаны. Почему именно 1%? Почему процент от затрат? Отмечу, для рекультивации Кошкар-Аты в Мангистауской области акимат заявил, что необходимо около $60 млн. Есть ли ликвидационный фонд в таком размере хотя бы по какому-нибудь действующему контракту ?

– Затрудняюсь сказать. Но вот вы говорите, что ликвидационные фонды малы. А насколько они малы?

– Могу лишь привести пример из того, что прочел: доклад Всемирного банка. Аналитики банка взяли конкретный проект в Казахстане. Когда рудник был истощён и встал вопрос о его закрытии, в ликвидационном фонде накопилось порядка $20 тыс., тогда как стоимость ликвидации составила около $10 млн. Теперь понимаете, в чем проблема? Необходимо обеспечить достойное накопление денег на ликвидацию или предоставить инструмент, по которому можно будет получить деньги.

Кроме того, необходимо с самого начала разработки знать, сколько примерно потребуется денег на ликвидацию и постоянно обновлять эту информацию, исходя из факта и перспектив образования объема работ по ликвидации. Если этого не делать, государству придется тратить на это деньги самому. Кошкар-Ата – тому пример. Почему-то в Канаде и Австралии об этих затратах задумались в начале 1990-х, а в Казахстане – только 25 лет спустя. Четверть века! Раньше программы ликвидации разрабатывались в начале проекта, потом эту практику прекратили, теперь проект ликвидации разрабатывается ближе к концу отработки. Получается, что государство не знает, как будет ликвидирован объект, если завтра недропользователь обанкротится.

– В Канаде и Австралии страна не распадалась. Но дело в другом: как ликвидацию администрировать?

– Новая концепция подразумевает, что недропользователь начинает планировать ликвидацию еще на стадии подготовке своего ТЭО. Недропользователь должен на старте обсудить с заинтересованными лицами, как он будет ликвидировать последствия своей деятельности. На этом этапе и рассчитывается примерная стоимость ликвидации. Джефф Паршли, эксперт из SRK Consulting, за плечами которого ликвидация 250 предприятий (именно его команда ведет проект по ликвидации месторождения Кумтор со стороны инвестора), разработал специальную программу/методику расчета примерных затрат на ликвидацию, которую можно использовать для расчета примерных затрат на ликвидацию. Кстати говоря, эту методику имплементировали уже в нескольких странах.

Допустим, расчеты показали, что общая примерная стоимость ликвидации составит $20 млн, а стоимость ликвидации в горизонте первых трех лет действия лицензии на добычу составит $2 млн. Через три года делается расчет на следующие три года. Обеспечение всегда должно покрывать стоимость ликвидации уже образовавшихся объектов плюс тех объектов, которые будут образованы в перспективе трех лет. Поэтому его необходимо обновлять каждые три года. Если в процессе добычи недропользователь произвел рекультивацию некоторых объектов, то они уже не должны учитываться при расчете стоимости ликвидации в следующие три года. Соответственно, они не будут покрываться обеспечением, затраты сокращаются. Это называется прогрессивной ликвидацией.

Требование об обеспечении ликвидации – это своеобразная гарантия того, что в экстренном случае государство не останется наедине с проблемой ликвидации, и будучи вынужденным использовать деньги налогоплательщиков. Иначе ситуация станет совершенно нелогичной – государство предоставляет недра в пользование за плату, а потом из полученных денег будет проводить ликвидацию. Мы рассматриваем эту ситуацию только с призмы ликвидации. А если не проводить ее, всё будет заброшено, будет причинен вред здоровью населения, трудоспособность снизится, возрастут траты государства на медицину. В общем, эффект, как модно сейчас говорить, мультипликативный, только он заметен не сразу.

– Вы сейчас близко подошли к опасной идее, которую недавно высказал киргизский депутат Айтмамат Назаров: давайте мы не будем золотые месторождения разрабатывать. Так и золото в земле останется, и вреда экологии не будет.

– Никто не говорит, что не надо разрабатывать. Надо. Но недропользование – это компромисс. Если уж недропользователь приходит разрабатывать месторождение, необходимо смягчить последствия этой разработки, насколько это максимально возможно, и перестраховаться.

– Ясно. А как коррелируют между собой регулирование ликвидации и ТМО?

– Такого понятия, как ТМО и «частных ТМО» в текущей версии Кодекса уже нет. Если компания разрабатывает месторождение по лицензии, все отвалы и хвосты принадлежат ей на срок действия лицензии. Когда ее срок заканчивается, недропользователю дается небольшой срок, чтобы вывезти то, что он считает ценным для себя. То, что остается на участке, подлежит ликвидации, после которой собственником рекультивированных и заскладированных объектов становится государство. Такой ситуации, когда недропользователь оставляет за собой отвал и не ликвидирует его, поскольку он ему принадлежит, быть не должно. В противном случае, если частные отвалы останутся на бывшем участке добычи, это будет препятствовать нормальной ликвидации. Это нормальная практика в той же Западной Австралии.

С ТМО есть еще одна проблема: платежи за их размещение поступают в бюджет и растворяются в нем. Они не расходуются на объект складирования, из-за которого эти самые платежи и были сделаны. И когда приезжали эксперты ОЭСР, они говорили, что такой практики во многих странах, входящих в организацию, не существует. Мы разговаривали с МИРом, «Казцинк» поднимал этот вопрос. Министерство согласилось, что практику взимания денег за размещение ТМО необходимо упразднить, потому что эти платежи, фактически, превратились в налог. Их поступление в бюджет фактически планируется, представляете! Надо заметить, что ТМО бывают разными. Есть и совершенно инертные отвалы. Как же так вышло, что за их возникновение необходимо еще и платить? Эти деньги недропользователь мог бы не платить, а перенаправить на содержание обеспечительных инструментов или проводить прогрессивную рекультивацию. Главные сопротивляющиеся здесь – это государственные экономисты, которые смотрят на эти деньги, как на пополнение бюджета, хотя это в корне неправильно.

– Почему?

– Несмотря на то, что на экологические мероприятия деньги выделяются, они не адресные и не решают проблему устранения последствий недропользования системно. Пока эти деньги выделят, пройдет еще много времени. В этот период происходит загрязнение окружающей среды. Правильным было бы позволить недропользователям сохранить эти деньги и самостоятельно направить их на ликвидационные мероприятия или на приобретение обеспечительных инструментов. Кстати, история с платой за размещение ТМО может случиться и с деньгами, полученными из обеспечения: если их не изолировать, они так же растворятся в бюджете, как и плата за размещение отходов. В итоге позитивного эффекта от введения обеспечения страна не получит.

– А они разве будут поступать не на отдельный счет?

– Именно по этому пути мы и идем. Такая система существует в других странах, и этот вариант был бы идеальным. Если же мы не сможем так сделать, придется прибегать к уловкам и ухищрениям. Например, назначать ликвидационного управляющего, который будет заниматься вопросами, связанными с управлением ликвидацией за счет средств обеспечения, если недропользователь свои обязательства по ликвидации не выполнил.

– Что они из себя будут представлять?

– Госпредприятие – пока идеальный вариант. Оно будет руководить ликвидацией, нанимать консультантов и подрядчиков. Важно, чтобы предприятие было одно. Так легче контролировать. Когда ответственных много, администрировать сложнее.

– Это может быть видом частного бизнеса по аналогии с конкурсными управляющими? Или его рано обсуждать, как шкуру неубитого медведя?

– Да, пожалуй, рано. Да и примеров за рубежом мы пока не встречали.